Introduction

La Banque Africaine de Développement (BAD) finance, via ses guichets publics et privés, une part significative des projets d'infrastructure en Afrique. Son Système de Sauvegardes Intégré (Integrated Safeguards System, ISS) encadre la gestion des risques environnementaux et sociaux des opérations qu'elle finance ou garantit.

L'ISS a été refondu en 2023. La version précédente (2013) reposait sur cinq Sauvegardes Opérationnelles ; la version en vigueur en compte désormais dix. Cette refonte rapproche l'architecture du cadre BAD de celle des Performance Standards de l'IFC et des Normes Environnementales et Sociales de la Banque Mondiale, tout en conservant les spécificités utiles au contexte africain (régimes fonciers coutumiers, populations pastorales, écosystèmes transfrontaliers, migrations intra-africaines).

Pour un porteur de projet qui travaille avec la BAD, comprendre cette architecture ne relève pas d'une curiosité académique. Elle conditionne directement la forme des livrables attendus, la catégorisation de l'opération et les conditions de déblocage des fonds. Cet article présente la structure du dispositif, le contenu synthétique de chacune des dix OS, les principales différences avec le cadre IFC, et les spécificités de mise en œuvre en contexte africain.

L'architecture : une politique, dix sauvegardes, une procédure

L'ISS s'organise en trois niveaux.

La Politique de Sauvegardes Intégrées pose les principes directeurs. Elle énonce l'engagement de la BAD à promouvoir le développement durable en Afrique, à appliquer la hiérarchie d'atténuation (éviter, minimiser, restaurer, compenser), à respecter les droits humains, à prendre en compte les questions de genre et d'inclusion, et à assurer la transparence des opérations financées.

Les dix Sauvegardes Opérationnelles déclinent les exigences techniques. L'OS1 et l'OS10 sont les sauvegardes transverses (évaluation et engagement des parties prenantes) ; les OS2 à OS9 portent sur des thématiques spécifiques.

Les Procédures d'Évaluation Environnementale et Sociale (ESAP) décrivent le parcours opérationnel : catégorisation, profondeur de l'évaluation, livrables attendus, calendrier de revue, publication. Ces procédures ont force contraignante pour les équipes de la banque et indirectement pour les clients.

OS1 : évaluation environnementale et sociale

L'OS1 est la colonne vertébrale du dispositif. Elle impose un processus d'évaluation proportionné aux risques du projet, la mise en place d'un système de gestion E&S, et le suivi continu des impacts tout au long du cycle de vie du projet.

La BAD catégorise tout projet en quatre niveaux : catégorie 1 (risques élevés, EIES complète requise), catégorie 2 (risques modérés, évaluation ciblée), catégorie 3 (risques faibles, formulation d'une liste de mesures), catégorie 4 (intermédiaires financiers, évaluation du système de gestion de l'intermédiaire, couverte plus spécifiquement par l'OS9).

L'OS1 exige aussi l'élaboration d'un Plan de Gestion Environnementale et Sociale pour les catégories 1 et 2, équivalent fonctionnel du programme de gestion PS1. Ce plan traduit les engagements pris en évaluation en actions opérationnelles documentées, avec budgets, responsabilités et indicateurs.

OS2 : conditions de travail, santé et sécurité au travail

L'OS2 couvre les conditions de travail des employés directs, des travailleurs sous contrat et de la chaîne d'approvisionnement primaire. Elle reprend l'alignement sur les conventions fondamentales de l'OIT : liberté d'association, non-discrimination, interdiction du travail forcé et du travail des enfants, égalité de rémunération.

Une spécificité africaine importante tient au traitement des travailleurs migrants inter-africains, fréquents sur les grands chantiers d'infrastructure. L'OS2 impose des conditions d'hébergement, d'accès aux soins et de documentation qui prennent en compte la précarité spécifique de ces populations. La prévention du harcèlement et des violences basées sur le genre en milieu de travail est explicitée, avec des exigences de procédure dédiées (code de conduite, dispositif de signalement séparé du mécanisme communautaire, accompagnement des victimes).

OS3 : efficacité des ressources et prévention de la pollution

L'OS3 reprend la logique du PS3 IFC. Elle exige l'identification des principales sources de pollution, l'application de techniques reconnues pour limiter les rejets et les émissions, et le respect des seuils applicables (droit national, IFC EHS Guidelines en l'absence de seuil national équivalent).

La dimension climatique a été renforcée dans la refonte 2023. Les projets émettant au-delà d'un seuil défini doivent réaliser une quantification de leur empreinte carbone (scopes 1 et 2, parfois scope 3) et évaluer des alternatives moins émissives. Les projets particulièrement exposés aux risques climatiques physiques (infrastructures critiques, barrages, ports) doivent intégrer une analyse de vulnérabilité et des mesures d'adaptation.

L'OS3 s'articule également avec les conventions internationales ratifiées par les pays hôtes : POPs de Stockholm, mercure (Minamata), gestion transfrontalière des déchets dangereux (Bâle, Bamako).

OS4 : santé, sécurité et sûreté des communautés

L'OS4 traite des impacts sur la santé, la sécurité et la sûreté des populations riveraines du projet. Elle couvre les nuisances de chantier (bruit, poussières, vibrations, circulation), les risques d'accidents technologiques majeurs, la sécurité des ouvrages (barrages, lignes de transport, sites industriels), la gestion des afflux de main-d'œuvre, et l'encadrement des forces de sécurité publiques ou privées mobilisées sur le projet.

Le standard est particulièrement attentif aux interactions entre projet et contextes fragiles ou de conflit, fréquents sur le continent. Les exigences relatives au personnel de sécurité sont alignées sur les Principes Volontaires sur la Sécurité et les Droits de l'Homme (VPSHR).

OS5 : acquisition de terres, réinstallation involontaire et déplacement économique

L'OS5 traite de l'acquisition de terres et du déplacement des populations, physique ou économique. Le standard s'inscrit dans la même logique que PS5 IFC et NES5 Banque Mondiale : éviter le déplacement quand c'est possible, le minimiser, compenser à la valeur de remplacement intégral, restaurer les moyens d'existence à un niveau au moins équivalent à la situation pré-projet.

La spécificité la plus notable de l'OS5 tient à l'importance donnée au droit coutumier africain. La plupart des pays africains connaissent des régimes fonciers duaux, où le droit formel de l'État coexiste avec des systèmes coutumiers qui régissent la réalité des usages. L'OS5 exige explicitement que les détenteurs de droits coutumiers, y compris lorsqu'ils ne disposent d'aucun titre formel, soient reconnus dans le recensement et indemnisés à la hauteur des droits réels qu'ils exerçaient.

L'OS5 couvre aussi la question des populations pastorales et nomades, fréquente en Afrique de l'Ouest, du Sahel et de l'Est, qui pose des difficultés méthodologiques spécifiques de recensement (mobilité, droits d'usage saisonniers, accès aux ressources) et de compensation (corridors, points d'eau, pâturages de saison).

OS6 : biodiversité et services écosystémiques

L'OS6 encadre la gestion de la biodiversité et des services écosystémiques. Elle reprend la classification d'habitats introduite par PS6 IFC (habitats modifiés, habitats naturels, habitats critiques) et la hiérarchie d'atténuation appliquée à la biodiversité.

Les spécificités africaines pèsent ici fortement. Le continent abrite des écosystèmes critiques particulièrement exposés aux projets d'infrastructure : zones humides stratégiques pour les oiseaux migrateurs, forêts tropicales et mangroves, bassins versants de grands fleuves transfrontaliers, savanes et corridors de faune. L'OS6 introduit une attention particulière aux corridors écologiques et aux services écosystémiques dont dépendent les communautés locales, au-delà de la seule conservation des espèces.

Le standard reconnaît l'intérêt des compensations de biodiversité (offsets) mais les soumet à des conditions strictes : additionnalité démontrée, permanence assurée, équivalence écologique réelle. Les projets qui proposent des offsets mal conçus se voient imposer des ajustements lourds en phase de revue.

OS7 : groupes vulnérables et peuples autochtones

L'OS7 traite des groupes vulnérables, dont les peuples autochtones. Le standard reconnaît que la notion de "peuples autochtones" telle qu'utilisée par les PS IFC et la NES7 ne se transpose pas toujours littéralement en contexte africain, où plusieurs États ne reconnaissent pas formellement ce statut. L'OS7 retient une approche fonctionnelle, fondée sur les critères d'identification reconnus internationalement (rattachement territorial ancestral, langue distincte, institutions sociales propres, auto-identification).

Lorsque le projet affecte de tels groupes, le consentement libre, préalable et éclairé (FPIC) est requis pour les situations à fort impact : déplacement physique, exploitation de ressources naturelles sur des terres traditionnelles, usage commercial de connaissances culturelles. L'OS7 étend également la vigilance à d'autres groupes vulnérables : minorités linguistiques ou religieuses, personnes en situation de handicap, personnes âgées, ménages dirigés par des femmes, jeunes sans emploi, selon le contexte.

OS8 : patrimoine culturel

L'OS8 couvre la protection du patrimoine culturel matériel et immatériel. Elle distingue le patrimoine archéologique et bâti, les paysages culturels, les sites cultuels et sacrés, et le patrimoine immatériel (savoirs, pratiques, expressions).

Le standard impose une démarche en quatre temps : inventaire en amont, évitement prioritaire, procédures de découverte fortuite en phase de chantier (chance find procedures), et engagement avec les détenteurs traditionnels du patrimoine concerné. Pour les sites sacrés, l'OS8 exige une consultation spécifique des autorités coutumières et religieuses, distincte de la consultation communautaire générale.

L'usage commercial du patrimoine culturel (tourisme, produits dérivés) reste possible mais soumis à un partage des bénéfices documenté avec les communautés détentrices.

OS9 : intermédiaires financiers

L'OS9 encadre les opérations dans lesquelles la BAD finance un intermédiaire financier (banque commerciale, fonds, institution de microfinance) qui à son tour finance des sous-projets. Elle est l'équivalent de PS1 IFC appliquée aux FI et des dispositifs FI de la Banque Mondiale.

Le standard exige de l'intermédiaire qu'il mette en place un Système de Gestion Environnementale et Sociale (SGES) proportionné au profil de risque de son portefeuille, qu'il applique une liste d'exclusion alignée sur celle de la BAD, qu'il catégorise les sous-projets et applique les OS pertinentes aux opérations à risque élevé ou modéré, et qu'il publie un reporting périodique. La BAD pratique des revues de portefeuille et des sample reviews des sous-projets significatifs.

OS10 : engagement des parties prenantes et information

L'OS10 est la sauvegarde transverse qui couvre l'engagement des parties prenantes et la divulgation de l'information, sur le modèle de la NES10 Banque Mondiale. Elle exige l'élaboration d'un Plan d'Engagement des Parties Prenantes (PEPP) dès la conception du projet, sa mise à jour continue, et la mise en place d'un mécanisme de gestion des plaintes accessible, transparent et culturellement adapté.

L'OS10 impose la divulgation publique des principaux livrables E&S (EIES, PGES, PAR, PEPP, rapports de suivi) selon des calendriers contraignants liés au cycle d'approbation. Pour les projets transfrontaliers, la divulgation s'effectue dans chacun des pays concernés et dans chacune des langues nationales utiles.

Ce que la BAD vérifie.

  • La catégorisation du projet conformément à l'ESAP et sa justification documentée.
  • L'alignement du PGES avec l'EIES et avec le droit national applicable, y compris les aspects coutumiers pour l'OS5.
  • La reconnaissance des détenteurs de droits coutumiers dans le recensement de réinstallation.
  • L'adéquation des mesures de compensation biodiversité pour les projets en habitat naturel ou critique.
  • Le suivi des émissions et, pour les projets éligibles, la quantification climat et les mesures d'atténuation associées.
  • Les dispositifs de gestion des plaintes communautaires et travailleurs, séparés et fonctionnels (OS2 et OS10).
  • Les exigences spécifiques liées aux populations migrantes, pastorales et autochtones lorsqu'elles sont concernées.
  • Pour les opérations FI, la qualité du SGES de l'intermédiaire et la cohérence de son reporting (OS9).

Comparaison avec les PS IFC

Un porteur de projet familier des PS IFC trouvera dans la version 2023 de l'ISS BAD une architecture beaucoup plus proche du cadre IFC qu'auparavant, avec néanmoins des spécificités qui méritent l'attention.

Premièrement, l'alignement structurel. Les 10 OS de la BAD couvrent désormais l'ensemble des thématiques des 8 PS IFC, avec en plus une sauvegarde dédiée aux intermédiaires financiers (OS9) et une sauvegarde transverse engagement / information (OS10) inspirée de la NES10 Banque Mondiale.

Deuxièmement, le régime foncier coutumier. L'OS5 explicite davantage que PS5 le traitement des détenteurs de droits coutumiers, ce qui reflète l'importance de ces régimes dans le contexte africain.

Troisièmement, l'approche des peuples autochtones. L'OS7 adopte une définition fonctionnelle adaptée aux situations où les États ne reconnaissent pas formellement le statut, et étend la vigilance à d'autres groupes vulnérables au-delà de la seule catégorie autochtone.

Quatrièmement, les populations spécifiques. L'ISS porte une attention explicite aux pasteurs, aux nomades, aux migrants inter-africains, qui dépassent le périmètre traditionnel de PS5 et PS7.

Cinquièmement, la cohérence régionale. La BAD publie des guidelines sectorielles régionales (transport, énergie, agriculture) qui précisent l'application de l'ISS aux contextes africains. Ces guidelines sont moins connues que les IFC EHS Guidelines mais tiennent un rôle analogue.

Sixièmement, le processus de supervision. La BAD pratique des missions de supervision régulières, souvent conjointes avec d'autres bailleurs (IFC, AFD, BEI, Banque Mondiale) quand les projets sont co-financés. Ces missions conjointes sont la règle plutôt que l'exception sur les grandes opérations.

Mise en œuvre : ce qui change en pratique pour un client BAD

Un projet catégorie 1 chez la BAD suit un parcours assez proche d'un projet catégorie A IFC : EIES complète, Plan de Gestion E&S, Plan d'Engagement des Parties Prenantes, consultation publique, publication des documents, supervision continue. Les livrables ont des intitulés parfois différents mais des contenus comparables.

Trois points opérationnels méritent d'être anticipés.

La langue. Les livrables doivent être produits dans la langue officielle du pays hôte (français, anglais, arabe, portugais) et les consultations menées dans les langues locales, avec traduction orale documentée. Pour les projets transfrontaliers, la double publication est la norme.

Les calendriers. La BAD applique des délais de divulgation préalable des documents E&S avant approbation du financement : 120 jours pour la catégorie 1 secteur public, 60 jours pour la catégorie 1 secteur privé, 30 jours pour la catégorie 2. Ces délais sont impératifs et conditionnent la date de Board.

Les co-financements. La majorité des grands projets BAD sont co-financés par d'autres bailleurs. L'alignement entre l'ISS BAD et le cadre du co-financier principal (PS IFC, NES BM, EP) se travaille en amont, généralement via un Equivalent Safeguards Assessment ou un Common Approach document, pour éviter que le client ne produise deux jeux de livrables quasi-identiques. La refonte 2023, en rapprochant l'architecture des PS IFC, simplifie sensiblement cet exercice d'équivalence.

Conclusion

L'ISS de la BAD, dans sa version 2023, est à la fois plus proche des standards internationaux dominants (PS IFC, NES BM) et toujours spécifique au contexte africain. Cette proximité facilite les co-financements ; la spécificité oblige à ne pas traiter l'ISS comme un simple alignement automatique.

Pour un porteur de projet qui mobilise la BAD, l'essentiel tient à trois acquis : comprendre l'architecture du dispositif (une politique, dix OS, des procédures), anticiper les particularités africaines (droit coutumier, populations pastorales et migrantes, écosystèmes critiques, contextes fragiles), structurer le dossier en cohérence avec les bailleurs co-financiers pour éviter la duplication des livrables.

Pour un consultant E&S qui travaille sur le continent, maîtriser le nouvel ISS est un différenciateur. La bibliothèque documentaire de la BAD, accessible publiquement sur son site, est une ressource sous-exploitée : elle publie chaque année des dizaines d'études de cas anonymisées qui nourrissent utilement la méthodologie de travail.

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