Le Cadre Environnemental et Social de la Banque Mondiale : de l'ancien OP/BP aux NES

Pendant plus de vingt ans, la Banque Mondiale a encadré les risques environnementaux et sociaux de ses opérations via un ensemble de dix Operational Policies et Bank Procedures (OP/BP 4.01 à 4.37), adoptées progressivement entre les années 1980 et 2000. Ce dispositif avait l'avantage de l'antériorité et d'une grande familiarité chez les emprunteurs, mais il avait vieilli. Plusieurs OP étaient redondantes, d'autres insuffisamment articulées entre elles, certaines ne couvraient plus des enjeux devenus majeurs (droits humains, santé communautaire, travail, changement climatique).

La révision a débuté en 2012, dans un contexte politique tendu marqué par des critiques d'ONG sur certains projets financés. Elle a abouti en août 2016 à l'adoption du Environmental and Social Framework (ESF), entré effectivement en application le 1er octobre 2018 pour les nouveaux projets. Le cadre, traduit en français par « Cadre Environnemental et Social », comprend :

• une Politique Environnementale et Sociale de la Banque, qui énonce les engagements de l'institution elle-même ;
• dix Normes Environnementales et Sociales (NES 1 à NES 10) qui fixent les exigences applicables aux projets ;
• un Directive Environnementale et Sociale, qui détaille les obligations internes des équipes de la Banque ;
• des Procédures Environnementales et Sociales, qui précisent les modalités de mise en œuvre.

Cet article présente l'architecture du cadre, le contenu synthétique des dix NES, les différences pratiques avec l'ancien régime OP/BP, et les points critiques pour un pays emprunteur qui structure un projet sous ESF.

L'architecture : dix NES, en progression thématique

Les dix NES s'organisent selon une logique progressive, de l'évaluation chapeau aux thématiques les plus spécifiques.

• NES 1 : Évaluation et gestion des risques et impacts environnementaux et sociaux.
• NES 2 : Emploi et conditions de travail.
• NES 3 : Utilisation rationnelle des ressources et prévention et gestion de la pollution.
• NES 4 : Santé et sécurité des populations.
• NES 5 : Acquisition de terres, restrictions à l'utilisation de terres et réinstallation involontaire.
• NES 6 : Préservation de la biodiversité et gestion durable des ressources naturelles biologiques.
• NES 7 : Peuples autochtones / Communautés locales traditionnelles d'Afrique subsaharienne historiquement défavorisées.
• NES 8 : Patrimoine culturel.
• NES 9 : Intermédiaires financiers.
• NES 10 : Mobilisation des parties prenantes et information.

La correspondance avec les PS IFC est immédiate sur l'essentiel. Les NES 2 à 8 recouvrent le champ des PS 2 à 8, avec des différences de formulation. Deux nouveautés notables : la NES 9 traite spécifiquement des intermédiaires financiers (ce qui, chez l'IFC, relève d'une catégorisation FI dans la PS1), et la NES 10 autonomise l'engagement des parties prenantes comme une exigence à part entière, alors que l'IFC l'intègre dans la PS1.

NES 1 : l'évaluation et la gestion des risques

La NES 1 pose les principes et les obligations transversales. Elle introduit une catégorisation des projets en quatre niveaux : risques élevés, risques substantiels, risques modérés, risques faibles. Ce gradient est plus fin que l'ancienne trichotomie A/B/C et permet un dosage plus précis des exigences.

Pour chaque projet, la NES 1 exige une évaluation environnementale et sociale proportionnée, la préparation d'un Plan d'Engagement Environnemental et Social (PEES) qui recense les actions que l'emprunteur s'engage à mener et leur calendrier, et un Système de Gestion Environnementale et Sociale qui couvre la mise en œuvre dans la durée.

Le PEES est un livrable distinctif du cadre ESF. Il est intégré à la convention de financement comme document contractuel. Son actualisation périodique est obligatoire et conditionne le déblocage de certains décaissements.

NES 5 : réinstallation involontaire, le cœur politique

La NES 5 est l'une des normes les plus travaillées lors de la révision. Elle remplace l'ancienne OP/BP 4.12 et en reprend les principes fondamentaux tout en clarifiant plusieurs points qui avaient généré des conflits d'interprétation.

Le principe directeur reste identique : éviter le déplacement quand c'est possible, le minimiser, compenser les personnes affectées à la valeur de remplacement intégral, restaurer les moyens d'existence à un niveau au moins équivalent.

Les clarifications apportées concernent notamment : la définition plus précise des catégories de personnes affectées (incluant explicitement les occupants sans titre formel mais ayant une installation antérieure à la date butoir), les obligations de consultation renforcées, les délais de suivi post-déplacement, et le traitement spécifique des activités économiques informelles.

NES 7 : peuples autochtones et communautés traditionnelles d'Afrique subsaharienne

La NES 7 est une innovation majeure de l'ESF. Elle étend le champ classique des peuples autochtones, pratiqué depuis longtemps dans les zones forestières tropicales ou les régions polaires, aux « communautés locales traditionnelles d'Afrique subsaharienne historiquement défavorisées ».

Cette extension répond à une réalité documentée par la Banque elle-même : dans certains pays africains, des communautés rurales se trouvent dans des situations de vulnérabilité structurelle proches de celles des peuples autochtones (marginalisation politique, attachement culturel à des territoires ancestraux, dépendance à des ressources naturelles spécifiques), sans pour autant être reconnues formellement comme peuples autochtones. La NES 7 crée un régime d'exigences applicable à ces communautés.

L'obtention du consentement libre, préalable et éclairé (FPIC) est exigée pour certains types d'impacts significatifs, en cohérence avec la PS7 IFC. La mise en œuvre de cette exigence est suivie attentivement et a donné lieu, depuis 2018, à une jurisprudence interne riche dont il est utile de s'imprégner avant de structurer un projet concerné.

NES 9 : intermédiaires financiers

La NES 9 couvre les opérations où la Banque finance une institution financière (banque de développement nationale, fonds d'investissement, institution de microfinance) qui prête à son tour à des sous-projets. L'approche repose sur le renforcement du système de gestion E&S de l'intermédiaire, qui doit ensuite l'appliquer à ses propres opérations.

La NES 9 est pragmatique : elle reconnaît que la Banque ne peut pas évaluer individuellement chaque sous-projet, et reporte une part de la diligence sur l'intermédiaire financier. Le succès de cette architecture dépend de la robustesse initiale du système de l'intermédiaire et de la qualité du suivi que la Banque en assure.

NES 10 : la mobilisation des parties prenantes, exigence autonome

La NES 10 est l'autre innovation majeure du cadre. L'engagement des parties prenantes, traité comme un sous-thème de la PS1 IFC, devient ici une norme à part entière. Elle impose l'élaboration et la mise en œuvre d'un Plan de Mobilisation des Parties Prenantes (PMPP), qui décrit :

• l'identification et l'analyse des parties prenantes pertinentes ;
• les moyens d'engagement retenus, par catégorie de partie prenante ;
• la stratégie de divulgation d'informations ;
• le mécanisme de gestion des plaintes communautaires ;
• les ressources dédiées à la mobilisation et les responsabilités ;
• le calendrier prévisionnel et les modalités de suivi.

Le PMPP est un document distinct du PEES et de l'évaluation E&S. Il doit être publié préalablement à l'approbation du projet par la Banque et mis à jour régulièrement pendant la mise en œuvre.

Ce que la Banque Mondiale vérifie.

• La catégorisation du projet (risque élevé / substantiel / modéré / faible) et sa justification documentée dans l'évaluation initiale.
• Le PEES, sa complétude, son calendrier, et les preuves de mise en œuvre des actions échues.
• Le PMPP, sa cohérence avec les parties prenantes réellement identifiées sur le terrain, et le fonctionnement effectif du mécanisme de plaintes.
• Les livrables thématiques attendus selon les NES applicables : PAR pour NES 5, Plan de Gestion de la Biodiversité pour NES 6 en habitat critique, Plan pour les Peuples Autochtones pour NES 7, Plan de Gestion du Patrimoine pour NES 8.
• L'articulation avec le droit national et le traitement documenté des écarts identifiés entre les NES et ce droit.

Différences pratiques avec l'ancien OP/BP

Pour une équipe qui avait travaillé sous OP/BP, cinq changements concrets se manifestent dès le premier projet ESF.

Premièrement, la responsabilisation de l'emprunteur. L'ESF pose de manière explicite que l'emprunteur porte la responsabilité principale de la mise en œuvre, alors que l'ancien régime reposait davantage sur des procédures internes de la Banque. Le corollaire est que les équipes du pays emprunteur doivent être plus structurées et mieux formées.

Deuxièmement, le PEES comme document contractuel. Ce livrable n'existait pas sous OP/BP. Il impose une discipline de calendrier et de reporting que certaines équipes découvrent au début.

Troisièmement, la NES 10 comme norme autonome. L'engagement des parties prenantes, longtemps traité comme une partie intégrée de l'évaluation, devient un chantier distinct avec ses propres livrables et ses propres échéances.

Quatrièmement, la catégorisation en quatre niveaux. Elle permet un dimensionnement plus fin mais exige de la part de l'équipe projet une analyse plus nuancée des risques dès les premières étapes.

Cinquièmement, l'extension à certaines communautés d'Afrique subsaharienne (NES 7). Des projets qui, sous OP/BP, n'auraient pas été concernés par l'OP 4.10 peuvent relever de la NES 7 et exigent alors un travail substantiel de consultation et de mise en œuvre.

Les enjeux de transition et de capacité

La transition OP/BP vers ESF, largement consommée depuis 2018, n'est pas uniforme. Les pays qui avaient déjà une pratique avancée de la Banque et des équipes E&S structurées ont intégré le nouveau cadre plus vite. D'autres ont mis plusieurs années à stabiliser leurs pratiques, particulièrement sur la NES 10 (engagement des parties prenantes) et sur les mécanismes de gestion des plaintes.

La Banque a accompagné la transition par des programmes de renforcement de capacité, des guidelines thématiques (hébergeant des interprétations et des retours d'expérience) et un réseau d'experts régionaux. L'emprunteur qui démarre aujourd'hui un projet ESF a accès à une ressource documentaire abondante, ce qui était moins le cas dans les premières années.

Le Cadre Environnemental et Social de la Banque Mondiale a été conçu pour répondre aux critiques adressées à l'ancien régime : insuffisance sur le social, faible responsabilisation de l'emprunteur, couverture trop étroite de certains risques. Six ans après son entrée en application, il remplit en grande partie ces objectifs, au prix d'une exigence accrue pour les équipes projet et d'un investissement plus lourd en capacité.

Pour un porteur de projet, le cadre ESF n'est pas à travailler en parallèle des autres référentiels DFI : il se combine. Les projets financés par la Banque Mondiale en co-financement avec l'IFC, la BAD, l'AFD ou d'autres partenaires s'appuient sur des livrables communs, structurés en cohérence avec le cadre le plus exigeant. Cette logique d'alignement est encouragée par la Banque elle-même et facilite considérablement la vie opérationnelle des équipes projet.

Pour un consultant E&S qui travaille régulièrement avec la Banque, l'important est moins de connaître chaque NES par cœur que de maîtriser la mécanique d'ensemble : catégorisation, PEES, PMPP, mise à jour régulière, supervision continue. Cette mécanique, bien rodée, absorbe des projets très différents et permet de rester productif sur des portefeuilles diversifiés.