Sauvegardes opérationnelles de la BAD : guide de lecture pour les praticiens

Un chargé E&S rouvre une étude d'impact validée deux ans plus tôt, cherche la sauvegarde sur la réinstallation à l'endroit où elle figurait, et trouve à la place les conditions de travail : entre le Système de Sauvegardes Intégré de 2013 et sa refonte de 2023, les numéros des Sauvegardes Opérationnelles ont changé de sens. Cet article n'énumère pas les dix sauvegardes une à une. Il propose une méthode de lecture : comprendre l'architecture à trois étages, éviter le piège de la numérotation, repérer où les Sauvegardes Opérationnelles s'écartent des IFC Performance Standards, et lire les spécificités africaines du référentiel.

Lire le SSI comme un système à trois étages

Le Système de Sauvegardes Intégré (Integrated Safeguards System, ISS) ne se lit pas d'un bloc. Il s'organise en trois niveaux, et chaque niveau répond à une question différente.

L'énoncé de politique pose les principes. Il exprime l'engagement de la Banque, la hiérarchie d'atténuation, l'intention de catégoriser les opérations selon leur risque. On le lit pour comprendre l'esprit du dispositif, pas pour y chercher une exigence précise.

Les dix Sauvegardes Opérationnelles portent les exigences techniques opposables à l'emprunteur. C'est ici que se trouve ce qu'un client doit produire et démontrer. Chaque sauvegarde suit la même trame : objectifs, champ d'application, exigences.

Les Procédures d'évaluation environnementale et sociale (ESAP) décrivent le parcours suivi par la Banque : catégorisation, profondeur de l'évaluation, calendrier de revue, divulgation. On les lit pour comprendre le tempo et ce que fait la Banque, pas ce que doit livrer le client.

Le réflexe de lecture tient en une phrase. Les obligations du client sont dans les Sauvegardes Opérationnelles, le calendrier et la catégorisation sont dans les procédures, la raison d'être est dans l'énoncé de politique. Le détail du contenu de chaque sauvegarde est traité dans notre guide pratique des Standards Opérationnels de la BAD, que cet article complète sans le répéter.

Le piège de la numérotation : 2013 n'est pas 2023

La refonte a été approuvée par le Conseil en 2023 et est entrée en vigueur le 31 mai 2024. Deux conséquences pratiques pour la lecture d'un dossier.

Première conséquence, la transition. Un projet évalué avant cette date de mise en vigueur peut encore relever de la version de 2013. Avant de lire une étude, il faut donc identifier la version du SSI qui s'applique. Sans quoi on cherche des exigences qui n'existaient pas encore, ou l'inverse.

Seconde conséquence, la renumérotation. Les numéros ont bougé, et pas qu'un peu. Dans la version de 2013, cinq sauvegardes couvraient le champ : OS1 évaluation environnementale et sociale, OS2 réinstallation involontaire, OS3 biodiversité et services écosystémiques, OS4 prévention de la pollution, matières dangereuses et efficacité des ressources, OS5 conditions de travail, santé et sécurité.

Dans la version de 2023, la numérotation est tout autre :

• OS1 : évaluation et gestion des risques et impacts environnementaux et sociaux.
• OS2 : travail et conditions de travail.
• OS3 : efficacité des ressources et prévention de la pollution.
• OS4 : santé, sécurité et sûreté des communautés.
• OS5 : acquisition de terres, restrictions à l'usage des terres et réinstallation involontaire.
• OS6 : habitat, conservation de la biodiversité et gestion durable des ressources naturelles vivantes.
• OS7 : groupes vulnérables.
• OS8 : patrimoine culturel.
• OS9 : intermédiaires financiers.
• OS10 : engagement des parties prenantes et divulgation de l'information.

Le déplacement le plus dangereux concerne la réinstallation et le travail. En 2013, l'OS2 traitait la réinstallation involontaire et l'OS5 les conditions de travail. En 2023, c'est l'inverse : l'OS2 est le travail et l'OS5 la réinstallation. Un renvoi à « l'OS2 » dans une étude d'impact de 2016 ne vise donc pas la même sauvegarde qu'un renvoi à « l'OS2 » dans un dossier instruit en 2025.

La bonne nouvelle est que la numérotation de 2023 se cale sur les dix Normes Environnementales et Sociales de la Banque Mondiale, dont l'ordre est identique. Ce rapprochement facilite la lecture croisée entre les deux cadres, comme le montre notre comparatif entre PS IFC et NES de la Banque Mondiale.

Où les Sauvegardes Opérationnelles s'écartent des PS IFC

Un praticien formé aux IFC Performance Standards retrouvera dans les Sauvegardes Opérationnelles beaucoup de repères familiers. Trois écarts de lecture méritent l'attention.

Le premier écart tient au nombre. La Banque a adopté dix standards là où l'IFC en compte huit. Deux sauvegardes n'ont pas de standard IFC numéroté correspondant. L'OS9 traite des intermédiaires financiers et l'OS10 de l'engagement des parties prenantes et de la divulgation. Chez l'IFC, l'engagement des parties prenantes est intégré au PS1 et les intermédiaires financiers relèvent d'un dispositif distinct. Un lecteur habitué aux PS doit donc chercher ces exigences ailleurs que dans le corps des standards thématiques.

Le deuxième écart tient à l'OS7. Elle porte le titre « Vulnerable Groups » (African Development Bank Group's Integrated Safeguards System, 2023). Là où le PS7 de l'IFC vise les peuples autochtones, l'OS7 retient une catégorie plus large. Ce choix reflète le contexte du continent, où plusieurs États ne reconnaissent pas formellement le statut de peuple autochtone. Ne cherchez donc pas dans l'OS7 une transposition littérale du PS7.

Le troisième écart est plus subtil : pour les sauvegardes OS1 à OS6 et OS8, les numéros coïncident avec les PS IFC de même rang, et les objectifs sont matériellement proches. La tentation est alors de lire l'une pour l'autre. Or numéro aligné ne veut pas dire contenu aligné. Le cadre général des huit standards de l'IFC est décrit dans notre article sur les IFC Performance Standards ; chaque exigence de l'OS doit être vérifiée dans son texte propre.

Lire une Sauvegarde Opérationnelle et ses notes d'orientation

Chaque Sauvegarde Opérationnelle se lit selon la même mécanique. On commence par le champ d'application, qui indique si la sauvegarde s'applique au projet et à quelles conditions. On passe ensuite aux exigences, qui portent les obligations opposables à l'emprunteur. Les objectifs, en tête de sauvegarde, servent à interpréter les exigences en cas de doute.

À côté des sauvegardes elles-mêmes, la Banque publie des notes d'orientation pour l'emprunteur, une par sauvegarde. Ces notes ne sont pas contraignantes. Elles expliquent comment satisfaire une exigence, définissent des termes clés et donnent des exemples. C'est là, par exemple, que se précise ce que recouvre la notion de groupe vulnérable.

La distinction de lecture est essentielle. L'obligation se lit dans la sauvegarde. La méthode pour y répondre se lit dans la note d'orientation. Confondre les deux dans un mémoire de conformité conduit à présenter une recommandation comme une exigence, ou à traiter une exigence comme une simple bonne pratique.

Les spécificités africaines du référentiel

Au-delà de sa structure, le SSI encode des réalités propres au continent. Quatre points se lisent avec une attention particulière.

Les groupes vulnérables, d'abord. L'OS7 englobe, selon le contexte, les ménages dirigés par des femmes, les sans-terre, les populations pastorales, les minorités ethniques, linguistiques ou religieuses, les personnes en situation de handicap et d'autres catégories exposées. La lecture doit chercher une analyse différenciée, pas seulement une éventuelle présence de peuples autochtones.

Le foncier coutumier, ensuite. L'OS5 attend la reconnaissance des droits d'usage exercés sans titre formel. Sur les régimes fonciers duaux fréquents en Afrique, un recensement qui ne retiendrait que les titres administratifs serait jugé incomplet. Ce point rejoint directement la démarche décrite dans notre guide pratique du référentiel BAD.

La sûreté et les contextes fragiles, également. L'OS4 ajoute la sûreté à la santé et à la sécurité des communautés, ce qui vise l'encadrement des forces de sécurité et les zones affectées par des conflits. La lecture doit vérifier la présence d'un dispositif adapté quand du personnel de sécurité est mobilisé.

Les chaînes de valeur et les violences basées sur le genre, enfin. La refonte de 2023 a renforcé les exigences sur les chaînes de valeur et rendu plus explicite la prévention des violences basées sur le genre. Un dossier muet sur ces deux points sera relevé en revue.

Lire le SSI en co-financement

La plupart des grandes opérations de la BAD sont co-financées. La question de lecture devient alors : quel cadre régit quelle installation. Le SSI prévoit que, pour des installations associées financées par d'autres agences, la Banque peut accepter d'appliquer les exigences de ces agences, dès lors qu'elles permettent d'atteindre des « objectives materially consistent with those of the ISS » (African Development Bank Group's Integrated Safeguards System, 2023).

En pratique, il faut donc rattacher chaque composante du montage à son standard de référence, vérifier l'équivalence, et éviter de produire deux jeux de livrables quasi identiques. L'alignement de la version de 2023 sur la logique des standards internationaux rend cet exercice plus simple qu'avant. La méthode complète d'évaluation d'équivalence est détaillée dans notre guide pratique des Standards Opérationnels de la BAD.

À retenir

Lire le référentiel de la BAD sans se tromper repose sur trois réflexes.

Identifier la version applicable avant toute chose. Entre 2013 et 2023, les numéros ont changé de sens, et un dossier ancien peut renvoyer à une numérotation périmée.

Lire à trois étages. L'énoncé de politique donne l'intention, les Sauvegardes Opérationnelles donnent les obligations, les procédures donnent le calendrier, les notes d'orientation donnent la méthode.

Repérer les points de divergence avec les PS IFC. L'OS7 sur les groupes vulnérables, l'OS9 sur les intermédiaires financiers et l'OS10 sur l'engagement des parties prenantes sont les endroits où le SSI s'éloigne de la liste numérotée de l'IFC, et où se concentrent aussi les spécificités africaines.